Fragile Brücken über vereistem Feld. Perspektiven des Visa-Dialogs zwischen der EU und Russland

Von Alexander Dubowy (Universität Wien, Wien), Olga Gulina (RUSMPI, Berlin), Stefan Melle (DRA e. V., Berlin)

Zusammenfassung
Im Jahr 2007 kam es zum vorläufig letzten Meilenstein des europäisch-russischen Dialogs über eine Visaliberalisierung. Es wurde eine Einigung erzielt über das vereinfachte Verfahren zur Visaerteilung für elf Kategorien von Bürger:innen der EU und Russlands. Nach der Annexion der Krim und dem Beginn des Krieges in der Ostukraine im Jahre 2014 nahm die EU das Thema der Visaliberalisierung mit Russland von der politischen Agenda. Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf die politische und rechtliche Analyse der Visaliberalisierungsprozesse zwischen der EU und Russland, ihrer Rolle für die Kontakte zwischen den Zivilgesellschaften und schließt mit einer Reihe von Empfehlungen ab.

Es war noch eine andere Zeit: In seinen Schlussfolgerungen aus dem EU-Russland-Gipfel vom Juni 2010 hob das Europäische Parlament hervor, dass »es klare und objektive Kriterien für die Einführung einer Regelung zur Visafreiheit gibt«, dass »europäische und russische Bürger ein legitimes Interesse daran haben, dass ihnen das Recht auf freien Personenverkehr sowohl in ihren Ländern als auch über die Grenzen hinweg gewährt wird« und dass der Dialog mit Moskau über die Abschaffung der Visumpflicht »mit den Visumerleichterungen für die Länder der Östlichen Partnerschaft im Einklang stehen sollte.« (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:52010IP0234&from=EN). Nach diesem Gipfel waren die meisten Expert:innen der festen Überzeugung, dass das visumfreie Reisen in greifbarer Nähe sei und schon bald die Bürger:innen der EU und Russlands frei von aufwändigen bürokratischen Prozeduren einander besuchen werden. Seit diesem denkwürdigen EU-Russland-Gipfel sind über zehn Jahre vergangen. Russland ist nach der Annexion der ukrainischen Halbinsel Krim und der aktiven Beteiligung am Donbaskonflikt aus Sicht der EU kein strategischer Partner mehr. Auch das Thema der Visaliberalisierung verschwand von der gemeinsamen politischen Agenda. Nichtsdestotrotz kommt gerade in Krisenzeiten der Notwendigkeit humanitäre, bildungspolitische, akademische und kulturelle Kontakte aufrechtzuerhalten und nach Möglichkeit auszubauen, herausragende Bedeutung zu. Die bestehenden, überaus ernsten Differenzen müssen und sollten kein unüberwindbares Hindernis für zielgerichtete Visaerleichterungen darstellen, die einer großen Zahl von Bürger:innen beider Seiten erleichterte Reisemöglichkeiten eröffnen würden, ohne den Schuldigen an Verletzungen der Menschenrechte oder des Völkerrechts die Aufhebung von Sanktionen oder gar zusätzliche Vorteile zu verschaffen.

Ein historischer Abriss der EU-Russland Beziehungen im Lichte des Visadialogs

Der Dialog über die Visaliberalisierung verlief parallel zu anderen wichtigen Politikbereichen in den EU-Russland Beziehungen. Seine Geschichte lässt sich im Wesentlichen in zwei Phasen einteilen, welche durch volatile (geo-)politische Konstellationen und divergierende rechtliche Rahmenbedingungen geprägt waren.

Annäherungsphase (2002 bis 2013)

Im Jahr 2003 kamen die EU und Russland überein, visafreies Reisen in »langfristiger Perspektive« anzustreben (https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/75969.pdf). Im Jahr 2006 hielt das Europäische Parlament fest, dass die EU »das russische Ziel einer vereinfachten Visaregelung mit dem Schengen-Gebiet mit visafreiem Reiseverkehr als langfristigem Ziel begrüßen und alle notwendigen Bedingungen in einem eindeutigen Aktionsplan mit konkreten Maßnahmen festlegen sollte« (https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:117E:0235:0241:DE:PDF). Den Höhepunkt der Annäherungsphase bildete zweifelsohne das 2007 abgeschlossene »Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Russischen Föderation über die Erleichterung der Ausstellung von Visa für Bürger der Europäischen Union und der Russischen Föderation« (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:22007A0517(01)&from=DE). Dabei einigten sich die EU und Russland auf ein vereinfachtes Verfahren zur Visaerteilung in elf Kategorien, darunter für Geschäftsleute, Journalist:innen und Personen, die an wissenschaftlichen, kulturellen und künstlerischen Aktivitäten teilnehmen. Im Jahr 2013 kündigte die EU nach langwierigen Verhandlungen mit Russland eine Reihe weiterer gemeinsamer Schritte zur Liberalisierung der Visabestimmungen an (https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/international-affairs/russia/docs/common_steps_towards_visa_free_short_term_travel_en.pdf). Das Dokument betonte, dass die EU und Russland ein gemeinsames Interesse an visafreiem Reisen für ihre Bürger:innen verfolgten.

Entfremdungsphase (seit 2014)

Die Annexion der Krim sowie die russische Beteiligung an den Militäroperationen in der Ostukraine führten zu einer tiefen Krise in den Beziehungen. Die Gespräche über ein neues Abkommen über die Visaliberalisierung wurden eingefroren. Der für den 3. Juni 2014 anberaumte EU-Russland-Gipfel wurde abgesagt und die EU-Mitgliedstaaten beschlossen, keine regelmäßigen Gipfeltreffen mehr abzuhalten. Bilaterale Gespräche mit Russland über Visaangelegenheiten und über ein neues Abkommen zur Visaliberalisierung wurden ausgesetzt (https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/135804.pdf). Seitdem haben sowohl die EU als auch Russland Sanktionslisten eingeführt: Mit Stand vom 14. Dezember 2020 sind zahlreiche russische Einzelpersonen und Unternehmen von EU-Sanktionen betroffen (https://www.wko.at/service/aussenwirtschaft/Gesamtuebersicht_Russland-Sanktionen_AC_Moskau_14.12.2020.pdf). Im Gegenzug untersagte Russland Politiker:innen und Militärs aus der EU die Ein- und Durchreise. Am 23. September 2020 gab das russische Außenministerium bekannt, ebenso viele Personen mit Strafmaßnahmen belegt zu haben, wie auf der EU-Sanktionsliste verzeichnet sind (http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202012110045?index=0&rangeSize=1; https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4349296). Am 22. und 29. Dezember 2020 verhängte die russische Führung weitere Einreiseverbote gegen Diplomat:innen aus der EU bzw. deutsche Beamt:innen. Moskau reagierte damit auf Einreiseverbote, die die EU zuvor gegen Personen erlassen hatte, die mutmaßlich am Giftanschlag gegen den Oppositionellen Aleksej Nawalnyj beteiligt waren. Der Migrationsdialog zwischen der EU und Russland gehört zu den wenigen verbleibenden Bereichen, in denen Gespräche seit 2014 fortgesetzt werden. Darüber hinaus haben einige EU-Institutionen Interesse an einer Ausweitung der Zusammenarbeit in diesem Bereich gezeigt, insbesondere über regionale Beratungsforen zur Migration wie dem sogenannten Prager (www.icmpd.org/our-work/migration-dialogues/prague-process) und Budapester Prozess (www.budapestprocess.org).

Der Prager Prozess ermöglicht einen multilateralen Migrationsdialog zwischen der EU, den Ländern der Östlichen Partnerschaft, den Westbalkanstaaten, Zentralasien, Russland und der Türkei. Der Budapester Prozess verfolgt eine ähnliche Zielsetzung und zählt inzwischen mehr als 50 Teilnehmerstaaten sowie 10 internationale Organisationen. Das Ziel beider Dialogplattformen besteht im Aufbau nachhaltiger Migrationssysteme und im gegenseitigen Austausch von Informationen und Best-Practice-Beispielen zu Fragen legaler und illegaler Migration, Asyl, Visa, Grenzschutz, Menschenhandel und Menschenschmuggel, Rückübernahme sowie Rückkehr.

Positiv anzumerken ist, dass die EU und Russland weiterhin an dem vereinfachten Visaverfahren festhalten, das mit dem Abkommen aus dem Jahr 2007 eingeführt wurde. Doch selbst auf der Expert:innen-Ebene sind nur noch wenige Stimmen zu hören, die für eine Visaliberalisierung oder zumindest eine weitere Vereinfachung der Visaverfahren eintreten. Zumindest bestünde damit die Hoffnung weiter, dadurch eine Stabilisierung oder gar Verbesserung der gesellschaftlichen Austauschbeziehungen befördern zu können.

Die Visafrage in den gegenwärtigen EU-Russland Beziehungen

In der Frage der Liberalisierung des Visaregimes beschreiten die EU und Russland seit Jahren unterschiedliche Wege. Während Brüssel die visafreie Einreise in den Schengen-Raum vergleichsweise restriktiv handhabt und für einige Länder der Östlichen Partnerschaft Liberalisierungsschritte umgesetzt hat, verfolgt Moskau in der Visapolitik seit einigen Jahren einen deutlich liberaleren Ansatz.

Einen ersten umfassenden Testlauf unternahm der Kreml während der Fußball-Weltmeisterschaft 2018, als Fußballfans nur mit einer Fan-ID-Karte und einer Eintrittskarte für eines der Fußballspiele nach Russland einreisen durften, ohne eigens ein Visum beantragen zu müssen (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_147218/). Zudem können Reisende mit einem elektronischen Visum den Fernöstlichen Föderalen Bezirk (seit 2017), Kaliningrad und St. Petersburg (seit 2019) besuchen.

Seit dem 1. Januar 2021 können Staatsangehörige von 52 Staaten, einschließlich aller 27 Mitgliedsstaaten der EU, mit einem sogenannten einheitlichen elektronischen Visum nach Russland einreisen (http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007310071?index=0&rangeSize=1). Das elektronische Visum ist online über eine Website des russischen Außenministeriums zu beantragen (https://evisa.kdmid.ru/en-US/Home/Index). Allerdings wurde aufgrund der COVID-19-Pandemie die Ausstellung elektronischer Visa vorerst bis zu einem Sondererlass der Regierung der Russischen Föderation ausgesetzt. Das elektronische Visum wird für eine einmalige Einreise für die maximale Dauer von 16 Tagen, inklusive dem Tag der Einreise, gelten. Die Bearbeitungszeit beträgt vier Werktage. Das elektronische Visum kann zum Zweck sowohl privater, touristischer als auch beruflicher Reisen sowie zur Teilnahme an wissenschaftlichen, kulturellen, gesellschaftspolitischen, wirtschaftlichen und sportlichen Veranstaltungen beantragt werden. Für das elektronische Visum sind weder eine Einladung von einer russischen Organisation noch eine Hotelreservierung oder andere Nachweise des Reisezweckes erforderlich.

Zwar zählt Russland mit der Einführung des einheitlichen elektronischen Visums zu den Staaten mit einem sehr liberalen Besuchs- und Einreiseregime. Dennoch zeichnet sich jetzt schon eine aus datenschutzrechtlicher Sicht überaus kontroverse Entwicklung ab. So sind im elektronischen Antragsformular umfassende persönliche Daten anzugeben. Erfasst werden sämtliche E-Mail-Adressen und Accounts in sozialen Netzwerken sowie die letzten beiden Arbeitsstätten und Studienorte inklusive Kontaktdaten. Des Weiteren ist offenzulegen, ob man während des Aufenthaltes in Russland NGOs, internationale oder staatliche Organisationen vertreten oder sich an deren Aktivitäten beteiligen wird (http://docs.cntd.ru/document/573161193).

Gerade der letzte Punkt dürfte im Zusammenhang mit der jüngsten Welle von antidemokratischen Gesetzen, die Ende Dezember von der Staatsduma verabschiedet und von Wladimir Putin unterzeichnet wurden, besonders problematisch werden. So wurde das Gesetz über russische Non-profit-Organisationen, die angeblich »die Funktion eines ausländischen Agenten ausüben«, erneut verschärft. Das entsprechende Gesetz über Massenmedien wurde so erweitert, dass nun auch natürliche Personen, u. a. Politiker:innen, Journalist:innen, Wissenschaftler:innen, Studierende, die publizistisch tätig sind (http://duma.gov.ru/news/50387/), als Individuum den Status eines »ausländischen Agenten« erhalten können. Eine politische Zumutung stellt zudem das Gesetz über »unerwünschte Organisationen« dar, das seit dem Jahr 2015 gilt. Dutzenden internationalen und ausländischen Institutionen und NGOs wurde ein Tätigkeits- und Aufenthaltsverbot in Russland verordnet.

Visaproblematik bei zivilgesellschaftlichen Akteuren in der EU und Russland

Die Entwicklungen seit dem Jahr 2014 haben deutlich aufgezeigt, dass zivilgesellschaftliche Initiativen (wie etwa humanitäre, kulturelle, schulische und akademische Kontakte) keine Bereiche sind, die von der Politik und Wirtschaft völlig isoliert sind. Die gegenseitigen Sanktionen, der geschrumpfte Handelsumfang und die zurückgegangene Investitionstätigkeit der EU in Russland beeinflussen den gesellschaftlichen Austausch zwischen der EU und Russland unmittelbar und trugen dazu bei, dass der Reiseverkehr stark abgenommen hat. Der Rückgang der Realeinkommen in Russland, die mehrfache Abwertung des Rubels und die isolationistische und antiwestliche Politik der russischen Führung haben dazu geführt, dass die Zahl der russischen Touristen und Studierenden bereits vor der Corona-Pandemie deutlich abgenommen hat.

Darüber hinaus stehen der Zusammenarbeit zwischen nichtstaatlichen und gemeinnützigen Organisationen in Russland und den EU-Staaten eine Reihe von bürokratischen Hindernissen im Weg. So fehlen in der EU rechtliche Verfahren und Mechanismen, um zivilgesellschaftlichen Akteuren und Menschenrechtsverteidiger:innen, die in Russland akut gefährdet sind, schnell und unbürokratisch ein Visum zu erteilen. Das russische Recht schreibt nicht klar vor, welche Arten von Visa für zivilgesellschaftliche Akteure aus der EU, die sich an Aktivitäten im Rahmen ihrer Zusammenarbeit mit russischen Partnern beteiligen wollen, erforderlich sind. Dies führt häufig zu unfreiwilligen Verstößen gegen das Visaregime. Zudem akzeptieren die russischen Behörden die Visa-Einladungsschreiben vieler russischer NGOs an ihre Partner in der EU nicht.

Am 23. Januar 2020 diskutierte das Unterkomitee für Menschenrechte des Europäischen Parlaments mit Expert:innen aus den Bereichen Menschenrechte, Journalismus und Flüchtlingshilfe über die Visapolitik der EU in Bezug auf Menschenrechtsverteidiger:innen, zivilgesellschaftliche Akteure (insbesondere NGOs, die mit EU-Staaten zusammenarbeiten) und Institutionen der EU und des Europarats, die mit dem Schutz öffentlicher Interessen und der Menschenrechte beauftragt sind (www.europarl.europa.eu/doceo/document/DROI-OJ-2020-01-22-1_EN.html; https://multimedia.europarl.europa.eu/en/committee-on-human-rights_20200123-0900-COMMITTEE-DROI_vd). Die Debatte endete unter anderem mit dem Vorschlag, den Umfang erforderlicher Dokumente für derartige Visakategorien zu reduzieren und ein System gegenseitiger Einladungen für Menschenrechtsverteidiger:innen aus der EU und ihren Kolleg:innen in autoritären Staaten zu initiieren. Auch solle überwacht und dokumentiert werden, wenn sich EU-Mitgliedstaaten weigern, Visa für Menschenrechtsverteidiger auszustellen. Bisher wurden allerdings wenig konkrete Schritte unternommen, um diese Beschlüsse umzusetzen.

Ausblick und Empfehlungen

In den vergangenen Jahren haben die EU und Russland in der Frage der Visaliberalisierung unterschiedliche Wege eingeschlagen. Die politischen Ereignisse seit 2014 schränken die Möglichkeiten für einen bilateralen Dialog stark ein. Dies gilt auch für Migration und Visaliberalisierung. Ein zukünftiges Visaregime zwischen der EU und Russland kann nicht losgelöst von der vielschichtigen politischen Krise diskutiert werden. Nachdem seit 2014 viele offizielle Kommunikationskanäle (»Track One-Diplomatie«) blockiert bzw. drastisch eingeschränkt wurden, gewinnt die gesellschaftliche Dimension der EU-Russland Beziehungen umso stärker an Bedeutung.

Grundlegende Unterschiede in der Bewertung politischer und rechtlicher wie auch sozialer und wirtschaftlicher Institutionen und Positionen Russlands und der EU werden weiterhin fortbestehen. Differenzen in der Wahrnehmung des Völkerrechts und dem Umgang damit halten an. Dennoch sollte die Politik auf beiden Seiten im Jahr 2021 das Ziel wieder aufnehmen und konsequent verfolgen, für die breite Bevölkerung eine maximal mögliche Erleichterung der bilateralen Reiseverfahren zu gewährleisten. Dies sollte unverzüglich angegangen werden und insbesondere für Personenkategorien gelten, die einen wesentlichen Beitrag zur Verbindung der Gesellschaften auf horizontaler Ebene leisten. Dazu sollten auch einseitige Schritte eingeleitet werden, die ohne gleichlautende Beschlüsse der russischen Seite erlassen werden können. Die EU sollte ähnliche Erleichterungen, soweit sie noch nicht bestehen, auch für die Länder der Östlichen Partnerschaft ermöglichen. Eine Benachteiligung der Bewohner:innen dieser Länder gegenüber jenen der Russischen Föderation erscheint nicht angemessen.

Die Autor:innen empfehlen daher der EU und ihren Mitgliedsstaaten:

Eine starke Vereinfachung der Beantragung und Erteilung von Kurzzeitvisa (bis 90 von 180 Tagen) für Bürger:innen der Russischen Föderation, darunter auch in Form nationaler Visa als Initiative einzelner EU-Mitgliedstaaten sowie für bestimmte Bevölkerungsgruppen. In Frage kommen unter anderem die Reduzierung der für ein Visum erforderlichen Dokumente und Sicherheitsleistungen, die zumindest zeitweilige Aussetzung der Einbeziehung des Landes in das Visa-Informations-System (VIS) der EU, bis die zum Teil erheblichen Beantragungswege in den russischen Regionen vor einer Ersteinreise in die EU vermieden werden können.Die gemeinsame Organisation und Finanzierung von Visa-Service-Zentren sowie Eröffnung zusätzlicher solcher Zentren in den russischen Regionen durch die EU oder alle Länder des Schengener Abkommens oder mehrere interessierte EU-Mitgliedsstaaten, um so das Versorgungsgebiet zu erweitern und die Zugänglichkeit von Visa-Dienstleistungen für Einwohner:innen der RF zu erleichtern.Die weitestgehende Digitalisierung der Schengen-Visaverfahren in Bezug auf die Russische Föderation, darunter in Form eines elektronischen Visums (eVisum), gegebenenfalls ähnlich den in Russland entwickelten Modellen, jedoch unter strikter Wahrung der datenschutzrechtlichen Standards.Im Rahmen von Pilotmaßnahmen die Definition und gezielte Vereinfachung der Schengen-Visaverfahren für konkrete Kategorien von Personen, z. B. solche unter 25 Jahren oder/und über 65 Jahren oder Vertreter:innen bestimmter Tätigkeitsgebiete (Kultur, Universitäten, zivilgesellschaftliche Akteure etc.).Die Entwicklung und Umsetzung verlässlicher EU-weiter und nationaler Verfahren für die Soforterteilung von Visa und für sonstige mit der unverzüglichen Ausreise verbundene Hilfsleistungen für russische Bürger:innen im Falle ihrer politischen Verfolgung oder anderer deutlicher Risiken für Leben und Sicherheit für sie in Russland, darunter für Journalist:innen, Vertreter:innen der akademischen Lehre, kultureller Einrichtungen und gemeinnütziger Organisationen, Menschenrechtsverteidiger:innen, andere gesellschaftspolitisch engagierte Aktivist:innen.Die Wiederbelebung und mittelfristige Ausweitung des Regimes des kleinen Grenzverkehrs in den gemeinsamen Grenzregionen der EU mit Russland, konkret mit Polen, Litauen, Lettland, Estland, Finnland,Die Einführung von Einreisegenehmigung auch während der Corona-Pandemie für russische Bürger:innen bei der Einladung zu mindestens einmonatigen bilateralen und multilateralen Bildungs- und Austauschmaßnahmen, zum Beispiel Stipendien (Erasmus u. a.), Freiwilligendienste, akademische Aufenthalte, unter Einhaltung der allgemeinen Quarantänebestimmungen, sowie von Sonderregelungen für Menschen aus Russland, die dringender medizinischer und ähnlicher Hilfe in der EU bedürfen.

Diese Schritte kann die EU aus wohlverstandenem Eigeninteresse gehen, ohne an die Rechtsbrüche der russischen Führung Zugeständnisse zu machen. Es würde der EU freilich erleichtern, sie zu unternehmen, wenn die Führung in Moskau zumindest ihre Praxis aufgäbe, ausländische oder internationale Organisationen und Medien für »unerwünscht« zu erklären sowie russische unabhängige NGOs, Medien und Personen als angebliche »ausländische Agenten« zu registrieren und so die grenzüberschreitende Begegnung, Information, Bildung und Kooperation von Bürger:innen beider Seiten zu beschränken, zu stigmatisieren und zu kriminalisieren.

Dieser Beitrag entstand auf der Grundlage des Hintergrundpapiers »Building Bridges: EU-Russia Visa Liberalisation and Visa Facilitation Dialogue«, welches von den Autor:innen im Oktober 2020 für das EU-Russia Civil Society Forum verfasst wurde

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