Die Visumpflicht in den EU-Russland Beziehungen: Technische Lösungen für einen Ausweg aus der politischen Sackgasse

Von Sergej Utkin (Institut für Weltwirtschaft und Internationale Beziehungen der Russischen Akademie der Wissenschaften, Moskau)

Zusammenfassung
Die größere Reisefreiheit, die eine Errungenschaft der europäischen Integration nach dem Ende des Kalten Krieges ist, hat ihre Grenzen. Eine solche Grenze verläuft zwischen der EU und Russland. Der Visumdialog zwischen der EU und Russland hat im Jahr 2006 zu einem bedeutsamen Abkommen geführt. Der weitere Weg zur vollständigen Visumfreiheit bleibt aber bis heute versperrt. Der Grund dafür sind politische Spannungen, insbesondere der Ukraine-Konflikt. Dank neuer digitaler Technologien wird das Reisen zwischen der EU und Russland trotzdem einfacher. Der Visumdialog könnte sich auf diese technischen Aspekte fokussieren, um weitere Erleichterungen zu erzielen.

Neues Leben – Neue Grenzen

Als Europa sich in den Wendejahren 1989 bis 1991 auf so vielen Ebenen veränderte, jubelte die westliche Welt nicht nur aufgrund der militärischen Entspannung und der Verbreitung von politischen Freiheitsrechten. Insbesondere auch das Verschwinden der alten Reisehürden sorgte für Freude. Für einige Sowjetbürger:innen war es auch die Zeit, in der sie begannen, die Welt zu entdecken. Die größten Hürden für das Reisen wurden von der Sowjetregierung selbst aufrechterhalten, sodass sogar teilweise Lockerungen am Ende von Gorbatschows Perestroika als die Erfüllung eines langgehegten Traums empfunden wurden. Dies galt aber nur für wenige Glückliche, weil die Mehrheit wirtschaftliches Elend durchlitt. Danach wurden neue Grenzen errichtet – dieses Mal innerhalb der ehemaligen Sowjetunion.

In dieser Zeit entstand eine Migrationswelle aus dem kollabierten Imperium nach Deutschland, nach Israel, in die USA und in andere Länder. Dadurch entstand zuerst der Eindruck, dass die ganze Welt bereit war, jene, die den Wunsch und Mut hatten, ihre Heimat zu verlassen, mit offenen Armen zu empfangen. Die Realität erwies sich als komplizierter. Je mehr Migrant:innen und Kriminelle aus den instabilen unabhängigen Sowjetrepubliken einwanderten, desto strikter wurden auch die Maßnahmen, um den Migrationsstrom zu kontrollieren und einzudämmen.

Zu Anfang des einundzwanzigsten Jahrhunderts blieben noch viele Probleme der 1990er Jahre bestehen. Zumindest aber stabilisierte sich die Lage und nahm geregeltere Strukturen an. Die Europäische Union hat für ihre Einwohner:innen eine beispiellose grenzüberschreitende Bewegungsfreiheit geschaffen. Die Länder, die der EU beitreten, genießen diesen Vorteil als Bestandteil ihrer Mitgliedschaft. Sie verlieren aber das Anrecht darauf, ihre Visumpolitik eigenständig zu gestalten. Einige Male kam es sogar schon vor, dass Länder, insbesondere auch solche, die vom Tourismus leben, nach ihrem EU-Beitritt die Visumpflicht gegenüber Russland und weiteren Staaten einführen mussten. Die Beziehungen mit der EU wurden deshalb zur Hauptfrage in der Visumpolitik für alle Länder außerhalb der Union, für die die europäische Region von Bedeutung war. Dies galt insbesondere auch für Russland.

Hoffnungsvoller Dialog

Mit dem wirtschaftlichen Aufschwung hatten immer mehr Russ:innen die Möglichkeit zu reisen. Obwohl die Mehrheit nur Urlaubsorte in der Türkei oder Ägypten besuchte, gab es trotzdem auch großes Interesse, Reiseziele in Europa zu erkunden. Für die westlichen Konsulate, die es nur in der Hauptstadt Russlands beziehungsweise in den größten Städten gab, stellte es einen großen Aufwand dar, die steigende Zahl von Visaanträgen zu bearbeiten. Die russischen Staatsbürger:innen, die sich schon morgens früh in lange Schlangen neben den Konsulaten einreihen mussten, fühlten sich dabei gelinde gesagt unwohl. Ja fast schon wie Menschen zweiter Klasse, um es einmal deutlich zu sagen.

International wuchs auch das Interesse an Russland, das als immer weniger unsicher galt und vor allem als exotisches Reiseziel empfunden wurde. Die russischen Visaformalitäten gestalteten sich nicht viel einfacher. Die Bürger:innen der Europäischen Union mussten jedoch für immer weniger Länder ein Visum beantragen. Einige Expert:innen forderten damals wie heute, dass es im Interesse Russlands wäre, die Visumpflicht für entwickelte Länder einseitig abzuschaffen. Russland besteht allerdings darauf, dass die goldene Regel der Diplomatie – die Reziprozität – unbedingt respektiert werden muss. Ansonsten, so heißt es, würde die Europäische Union keinen Anreiz mehr haben, über die Visafreiheit für die Bürger:innen Russlands zu verhandeln.

Die Reziprozität und das beiderseitige Interesse sollten die Verhandlungen voranbringen. Bei den ersten Schritten waren handfeste Ergebnisse zu verzeichnen. Die EU und Russland vereinbarten das Visaerleichterungs- und Rückübernahmeabkommen, das die Visumgebühren senkte und für einige Kategorien von Reisenden ganz abschaffte. Das Abkommen enthielt auch die Möglichkeit, Visa für mehrfache Einreisen zu erteilen, die zwischen einem und fünf Jahre gültig sind.

Im nächsten Schritt sollten Reisen ohne Visum zwischen der EU und Russland ermöglicht werden. Im Prinzip war dies weder für die EU noch für Russland etwas Neues. Kurzfristige Aufenthalte ohne Arbeitserlaubnis hatten die beiden Seiten schon mit mehreren Ländern visumfrei ermöglicht. Für die EU und Russland bleibt dieses Ziel bis heute unerreichbar. Dies hat politische Gründe.

Politische Störungen

Zu der Zeit, als die EU und Russland sich dem visafreien Reiseverkehr annäherten, spitzten sich gleichzeitig auch die gegenseitigen Missverständnisse zu. Im Kern lag dies immer noch am mangelnden Vertrauen. Von Seiten der EU wurde insbesondere dem russischen politischen System und den regionalen Unterschieden Misstrauen entgegengebracht.

Auch nach dem Ende des zweiten Tschetschenienkriegs blieb die Situation im russischen Nordkaukasus besorgniserregend. Zum einen betraf dies die regionale Sicherheit, zum anderen galt dies aber auch für Menschenrechte und die wirtschaftliche Lage. Würde man die Visafreiheit einführen, so die EU-Behörden, so gäbe es einen Zustrom von Flüchtlingen, die die EU aus humanitären Gründen nicht zurückweisen könnte, selbst wenn es Zweifel gäbe, ob im Einzelfall die Asylanträge begründet werden könnten. Mit derartigen Sorgen hatten die Innenministerien einen politischen Hebel in der Hand zu einer Zeit, als die Migrationsfrage für alle EU-Regierungen schon zu einem heiklen Thema geworden war.

Zudem hatte das russische Staatssystem in der EU immer noch einen schlechten Ruf, es galt als undemokratisch und korrupt. Auch wenn viele technische Momente zwischen den Migrationsbehörden Russlands und den EU-Mitgliedstaaten geklärt waren, richteten EU-Politiker:innen zahlreiche kritische Fragen an die russische Regierung, die die Ratifizierung eines möglichen Abkommens erschwerten. Auf beiden Seiten waren unterschiedliche Meinungen anzutreffen, ob der Visumdialog absichtlich und völlig überflüssig politisiert wurde, oder aber ob es sich dabei um berechtigte Sorgen handelte.

Die politischen Missverständnisse erreichten mit der Angelegenheit der russischen Dienstpässe, die eigentlich vor allem technischer Natur war, ihren ersten Höhepunkt. Russland sah die Visafreiheit für Inhaber von Dienstpässen als einen Zwischenschritt zum visafreien Reisen für alle Bürger:innen. Russlandkritische Expert:innen in der EU und einige russische Oppositionelle interpretierten den Vorstoß allerdings als Versuch, die Freizügigkeit vor allem für korrupte Eliten zu ermöglichen. Für viele Beteiligte bot dieser Streitpunkt nur einen weiteren Anlass, um viel größere politische Grabenkämpfe zu führen. Dadurch wurde der Dialog aber verlangsamt, wobei bis zu diesem Zeitpunkt noch das letzte Gelegenheitsfenster offenstand.

Mittlerweile bahnte sich aber zwischen der EU und Russland ein geopolitischer Streitpunkt an: die gemeinsame Nachbarschaft, beziehungsweise die Östliche Partnerschaft. Für einige Länder der EU, die sich seit Anfang des Jahrhunderts merklich erweitert hatte, war es politisch ein Ding der Unmöglichkeit, Russland Visafreiheit zu gewähren, ohne dass diese auch mit der Ukraine, Moldawien und Georgien vereinbart wurde. Als diese Länder die entsprechenden Visa-Abkommen mit der EU endlich abgeschlossen hatten, wütete schon die Ukraine-Krise. Das Gelegenheitsfenster für einen Dialog der EU mit Russland war inzwischen schon fest verschlossen.

Die Folgen des Konflikts in der Ukraine und um die Ukraine sind für die EU-Russland Beziehungen enorm. Unter anderem werden die russischen Reisepässe, die auf der Krim ausgegeben werden, von der EU nicht anerkannt. Dies stellte von Anfang an eine große Erschwernis für mögliche Visaverhandlungen dar. Uneinigkeit besteht zwischen der EU und Russland schon darüber, was ein gültiger russischer Pass ist. Auch wenn es EU-Mitgliedstaaten gibt, die für eine mildere Politik gegenüber Russland eintreten würden, ändert das nichts an der gesamten Position der Union, die in außenpolitischen Fragen auf Konsens angewiesen ist. Beständige gegenseitige Kritik und Maßnahmen, insbesondere Sanktionen, lassen innerhalb der letzten knapp sieben Jahre kaum eine Chance für eine EU-Russland Partnerschaft. Ohne gegenseitiges Vertrauen ist jedoch nur ein geringer Fortschritt in Visafragen möglich.

Digitale Hilfe

Bis ungefähr im Jahr 2005 reisten noch mehr russische Bürger:innen mit gültigen Reisepässen ins Ausland, auf denen »Die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken« anstatt »Russische Föderation« stand. Die UdSSR, die 1991 plötzlich aufgelöst wurde, hatte viele Vordrucke hinterlassen. Das unabhängige Russland hatte aufgrund der wirtschaftlichen Notlage andere Prioritäten. Im 21. Jahrhundert war dieses Dokument allerdings nicht nur politisch veraltet. Alle Sicherheitsmerkmale mussten im Hinblick auf die fortgeschrittene internationale Standardis