Auf dem Weg zu einer neuen EU-Zentralasienstrategie. Stand, Entwicklung und Perspektiven der europäischen Zentralasienpolitik

Von Katrin Böttger, Julian Plottka (beide Berlin)

Zusammenfassung
Die Strategie der Europäischen Union für ihre Zentralasienpolitik stammt noch aus dem Jahr 2007 und sollte den neuen Verhältnissen in der globalen Geopolitik angepasst werden. Dabei ist auf eine Kohärenz der Ziele sowohl mit der jüngst verabschiedeten Globalen Strategie als auch den Förderinstrumenten für die Region zu achten. Vor diesem Hintergrund will der Beitrag Anstoß zur Debatte über die vom Sonderbeauftragten der EU für Zentralasien für 2019 anvisierte neue Strategie geben. Dazu zeichnet er die Entwicklung der strategischen Zielsetzungen der EU für Zentralasien seit 2007 nach und gibt Anregungen zur Diskussion in drei Bereichen: Mit Blick auf die Frage, ob Zentralasien als einheitliche Region adressiert werden kann, schlägt er vor, zukünftig stärker die eine regionale Zusammenarbeit ermöglichenden Grundlagen zu fördern statt das Hauptaugenmerk auf konkrete grenzüberschreitende Problembearbeitung zu legen. Um den in der Globalen Strategie geforderten »auf Grundsätzen beruhenden Pragmatismus« in Zentralasien umzusetzen, wird für eine Abkehr von einer zu großen Fortschrittsgläubigkeit in der EU-Außenpolitik plädiert. Ferner zeigt der Beitrag auf, dass die bei der letzten Überprüfung der Zentralasienstrategie geforderte Fokussierung der Prioritäten unterhalb der strategischen Ebene bereits geschieht, was in der kommenden Strategie reflektiert sein sollte.

Die ursprünglich für den Zeitraum 2007 bis 2013 gültige EU-Zentralasienstrategie ist nach der Bestätigung durch den Rat der EU 2015 bis heute das für die EU-Politik gegenüber dieser Region grundlegende Strategiedokument. Zwar besteht im Westen durch den schrittweisen Rückzug aus Afghanistan kein Interesse mehr an der Region als militärischer Basis und auch die ursprünglich angestrebte Diversifizierung der Energielieferanten für Europa hat sich als mühsam erwiesen. Durch den auch in Zentralasien erstarkenden religiösen Extremismus teilen Europa und die Staaten der Region mit der Bekämpfung des globalen Terrorismus jedoch ein gemeinsames Interesse. Ebenso könnte Zentralasien zum Lackmustest für die Neugestaltung der Beziehungen der EU zu Russland und eine intensivere Kooperation mit China werden, insbesondere im Bereich der Transportinfrastruktur. Mit der von der Hohen Vertreterin/Vizepräsidentin der Europäischen Kommission, Federica Mogherini, 2016 vorgelegten Globalen Strategie für die Sicherheits- und Außenpolitik der Europäischen Union »Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe« (im Folgenden: Globale Strategie) hat die EU sowohl auf ihr verändertes geopolitisches Umfeld als auch auf die Krisen in ihrem Inneren reagiert. Das dort niedergelegte Ziel, »auf Zusammenarbeit beruhende regionale Ordnungen« zu unterstützen, spricht dabei einen Zielkonflikt an, der bereits bei der letzten Überprüfung der EU-Zentralasienstrategie thematisiert, aber nicht gelöst wurde: Kann Zentralasien als eine einheitliche Region adressiert werden oder sind die Staaten so unterschiedlich, dass bilaterale Beziehungen erfolgversprechender sind?

Mit dem Prinzip eines »auf Grundsätzen beruhenden Pragmatismus«, das die Globale Strategie in ihr außenpolitisches Stammbuch schreibt, wird weiter die Gratwanderung der EU-Politik gegenüber der Region angesprochen: Inwieweit ist die Union der Verbreitung ihrer in Art. 2 EU-Vertrag festgelegten Werte verpflichtet? Zu welchem Grad darf sie diese zur Erreichung konkreter Ziele aufgeben?

Mit der Umsetzung der neuen Globalen Strategie in den Außenpolitiken der Union – für Sommer 2017 ist bereits der erste Fortschrittsbericht vorgesehen – steht eine dritte strategische Frage für die EU-Zentralasienpolitik auf der Agenda, die bei der letzten Überprüfung der Regionalstrategie ebenfalls angesprochen wurde, in der es aber ebenfalls zu keiner Neuausrichtung kam: Ist die thematische Breite der europäischen Zentralasienpolitik angesichts auch in den kommenden Jahren begrenzter Ressourcen für die externen Politiken sinnvoll oder sollte die Zahl der Prioritäten reduziert werden, um die vorhandenen Ressourcen gezielter einzusetzen?

Vor dem Hintergrund der anstehenden Neuausrichtung der europäischen Zentralasienpolitik zeichnet der Beitrag zuerst die Diskussion dieser drei Fragenkomplexe mit Blick auf die EU-Zentralasienstrategie selbst und ihre 2015 erfolgte Überprüfung nach, bevor vor den neuen geopolitischen Rahmenbedingungen konkrete Empfehlungen gegeben werden, wie sich die aufgeworfenen strategischen Fragen beantworten ließen. Diese Vorschläge sollen zugleich Anregung für eine tiefere Diskussion der EU-Zentralasienpolitik sein, nicht zuletzt mit Blick auf das vom EU-Sonderbeauftragten für Zentralasien, Peter Burian, ausgegebene Ziel, die Zentralasienstrategie bis 2019 durch ein neues strategisches Dokument zu ersetzen.

Die EU-Zentralasienstrategie von 2007

Nach dem Ende der »Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States« (TACIS), d. h. des Gemeinschaftsprogramms für technische Hilfe für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, erfuhren die Beziehungen der Europäischen Union zu den fünf Staaten Zentralasiens durch die unter deutscher Präsidentschaft im Europäischen Rat angenommene »EU and Central Asia: Strategy for a New Partnership« eine deutliche Aufwertung. Diese werden seitdem unabhängig von den Beziehungen zu anderen Nachfolgestaaten der Sowjetunion gestaltet. Gründe hierfür waren insbesondere die sicherheitspolitische Bedeutung, welche die Region durch den Krieg in Afghanistan erhalten hatte, und das Ziel der EU, ihre Energielieferanten zu diversifizieren. Mit der Entscheidung, eine eigene Strategie für Zentralasien zu beschließen, wurde deren regionale Dimension zwar öffentlichkeitswirksam hervorgehoben, die Strategie selbst spricht aber von der Notwendigkeit eines ausgewogenen regionalen und bilateralen Politikansatzes. In der Sache handelte es sich damit eher um eine graduelle Fortentwicklung, da es bereits innerhalb der TACIS-Programme eine eigenständige regionale Komponente gegeben hatte. Gleichzeitig verfolgte die EU parallel zur Umsetzung der Strategie mit der Aushandlung von Partnerschafts- und Kooperationsabkommen weiterhin auch einen explizit bilateralen Ansatz. Ebenso kennt die Projektförderung der EU für Zentralasien bis heute sowohl eine regionale Komponente für grenzüberschreitende Projekte als auch eine bilaterale für Projekte in den einzelnen Ländern.

Thematisch umfasst die Strategie sieben Bereiche, um die übergreifende Zielsetzung von Sicherheit und Stabilität in der Region zu erreichen:

Menschenrechte, gute Regierungsführung und Demokratisierung;Jugend und Bildung;Wirtschaft, Handel und Investitionen;Umweltschutz, Nachhaltigkeit und Wasser­management;Sicherheit und Bekämpfung gemeinsamer Bedrohungen;Interkultureller Dialog.

Auch mit dieser thematischen Ausweitung stellt die Strategie eine graduelle Fortentwicklung der TACIS-Programme dar, die ausgehend von dem ursprünglichen Ziel, die Transformation der Staaten der ehemaligen Sowjetunion zur Marktwirtschaft zu unterstützen, im Laufe der Jahre weitere Kooperationsbereiche aufnahmen. Insbesondere durch den zuerst genannten Bereich steht die Strategie in einem Spannungsverhältnis zwischen der Vertretung europäischer Werte und der Erzielung konkreter politischer Ergebnisse, das die neue Globale Strategie der EU mit dem Begriff des »principled pragmatism«, einem »auf Grundsätzen beruhenden Pragmatismus«, zu greifen versucht. Wie sich dieser Ansatz konkret für Zentralasien umsetzen lässt, ist aber eine offene Frage.

Die EU-Zentralasienpolitik seit der Überprüfung 2015

Die Überprüfung der EU-Zentralasienstrategie unter lettischer Ratspräsidentschaft im Jahr 2015 adressierte diese Fragenkomplexe und unterzog die Strategie sowie ihre Umsetzung einer eingehenden Analyse. Mit den Schlussfolgerungen des Rates der EU wurde die Strategie von 2007 bestätigt. Somit erreichte die lettische Regierung ihr Ziel, die Präsenz und Sichtbarkeit der Union in Zentralasien zu stärken. Eine grundlegende Revision unterblieb jedoch. Besonders bedeutsam war die Wiedereinführung des Amtes eines Sonderbeauftragten der EU für Zentralasien, der direkt vom Rat der EU berufen wird und damit politisch gewichtiger ist und mehr Ansehen in der Region genießt als das zwischenzeitlich eingerichtete Amt eines Sondergesandten, der als Teil des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) der Hohen Vertreterin unterstellt war.

Darüber hinaus wurden aber aufgrund der wenig substanziellen oder grundlegenden Überarbeitung kaum neue inhaltliche Impulse gesetzt. Zwar herrschte in den Diskussionen zur inhaltlichen Neuausrichtung der EU-Zentralasienpolitik, welche die Ratspräsidentschaft mit VertreterInnen der Mitgliedstaaten, des EAD und WissenschaftlerInnen organisierte, Konsens, dass eine stärkere Fokussierung und Reduzierung der Prioritäten die Effektivität der Politik gegenüber der Region erhöhen würden, auch wurden Themen von herausragender Bedeutung identifiziert, jedoch konnte man sich nicht einigen, welche Prioritäten aufgegeben werden sollten. Auch die Notwendigkeit, klarer zwischen einem regionalen und einem bilateralen Ansatz zu differenzieren, wurde schon damals intensiv diskutiert, jedoch nur als Prüfauftrag in die Schlussfolgerungen aufgenommen: »In Anbetracht der zunehmenden Differenzierung in der Region fordert der Rat den EAD und die Kommission auf, Vorschläge für die effektive Durchführung der Strategie entsprechend der Notwendigkeit einer erneuerten Partnerschaft mit der Region vorzulegen«.

Die Erfüllung dieses Auftrags stellte sich jedoch aufgrund des schlechten Timings der Überprüfung als problematisch dar. So wurden die Schlussfolgerungen des Rates im Juni 2015, anderthalb Jahre nach Beginn des Geltungszeitraums des mehrjährigen Finanzrahmens (2014–2020) der Europäischen Union beschlossen. Auch waren zu diesem Zeitpunkt das neue »Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit« (EZI) und die anderen Instrumente, mit denen die EU Projekte in Zentralasien fördert, bereits beschlossen. Der Rahmen für die Umsetzung der strategischen Prioritäten war also schon festgelegt, bevor diese überarbeitet wurden. Auch eine substanziell geänderte EU-Zentralasienstrategie hätte anschließend bei der Umsetzung hierin ihre Grenzen gefunden, wie sich am Beispiel der Differenzierung der Politik gegenüber der Region zeigt. So sieht das EZI für Zentralasien sowohl eine regionale Komponente für grenzüberschreitende Projekte als auch eine bilaterale für länderspezifische Förderung (mit Ausnahme Kasachstans) vor.

Bei der Verabschiedung der sogenannten mehrjährigen Indikativprogramme, welche die Umsetzung des regionalen und der länderspezifischen Programme bis hin zur Projektebene für die Dauer des aktuellen mehrjährigen Finanzrahmens festlegen, haben sich die Europäische Kommission und der EAD eine gewisse Autonomie innerhalb der strategischen Vorgaben und des rechtlichen Rahmens bewahrt. So haben Kommission und EAD die für die strategische Ebene geforderte stärkere Fokussierung der EU-Zentralasienpolitik bereits administrativ-technisch umgesetzt. Regional und bilateral sind ein bis vier Sektoren festgelegt, auf die sich die EU-Politik jeweils konzentriert (siehe Tabelle 1 auf S. 6).

Hier zeigt sich, dass gerade im regionalen Programm die Schwerpunkte noch sehr breit definiert sind. Deshalb bietet sich mit der für 2019 anvisierten grundlegenden Überarbeitung der EU-Zentralasienstrategie die Chance, eine stärkere Kohärenz zwischen der strategischen und der Projektebene zu erreichen. Der nächste mehrjährige Finanzrahmen wird voraussichtlich im Jahr 2020 verhandelt, womit die Verabschiedung einer neuen regionalen Strategie im Vorjahr es ermöglichen würde, anschließend die Förderinstrumente auf die neu definierten Prioritäten auszurichten.

Der neue geopolitische Kontext

Die strategische Neuausrichtung und die Kohärenz des Politikansatzes der EU über alle Ebenen der Umsetzung hinweg sind insbesondere aufgrund des veränderten geopolitischen Umfeldes notwendig, in dem sich die Europäische Union in Zentralasien bewegt. Dabei ist die Bedeutung der EU-Zentralasien-Beziehungen in vielen Aspekten von über die Region hinausreichender Relevanz für die europäische Politik. So stellt der Umgang mit den hegemonialen Ansprüchen Russlands in seiner Nachbarschaft für die EU auch eine Herausforderung für ihre Politik gegenüber allen Ländern in der Östlichen Partnerschaft dar. Insbesondere stellt sich die Frage, wie ein kooperatives Verhältnis der EU zu Ländern gestaltet werden kann, die wie Kasachstan und Kirgistan Mitglieder der Eurasischen Wirtschaftsunion sind. Hier könnte die EU-Zentralasienpolitik zu einem Präzedenzfall werden, der Impulse für eine mittel- bis langfristige Entspannung des europäisch-russischen Verhältnisses setzen könnte.

Ebenso stellt die chinesische Zentralasienpolitik, hier insbesondere das Projekt Neue Seidenstraße als Teil der Initiative »One Belt. One Road« (OBOR), eine strategische Herausforderung für die Union dar. Mit der 2013 lancierten Initiative zielt die chinesische Regierung neben der Schaffung einer Handelsroute zur See darauf, Handelswege über Land durch die fünf zentralasiatischen Staaten nach Europa zu erschließen. Mit der Förderung von Infrastrukturprojekten in Zentralasien versucht China neben seinen handelspolitischen Interessen regionale Integration in seiner westlichen Nachbarschaft zu unterstützen. Hier gilt es, mit China Kooperationspotenzial auszuloten. Bisher werden weder die europäischen Interessen noch das Potenzial des Projekts für die EU-Politik eingehender unter den Brüsseler Entscheidungsträgern diskutiert. Mit der Abkehr der neuen US-amerikanischen Administration vom globalen Freihandel kommt der Entwicklung der handelspolitischen Kooperation mit China jedoch eine neue zusätzliche Relevanz zu, die auch von der EU-Zentralasienpolitik aufgegriffen werden muss. Zwar liegt der Fokus der chinesischen Politik in der Region weiter auf wirtschaftlichen Interessen. Mit der Bekämpfung des auch in Zentralasien zunehmenden religiösen Extremismus, der bis in die Uigurische Autonome Region Xinjiang (Volksrepublik China) reicht, teilen China und Europa ein weiteres Interesse in Zentralasien, das auch Anknüpfungspunkte für eine Kooperation mit Russland bietet.

Welche Rolle die USA als dritte globale Macht zukünftig in der Region spielen werden, ist dagegen eine derzeit mehr als offene Frage. Seit der noch unter der damaligen US-Außenministerin Hillary Clinton initiierten, aber dann nicht weiter vorangetriebenen »Silk Road Initiative« (2011) scheinen die USa ihr Interesse an der Region und damit auch an Einfluss verloren zu haben. Ob sich dies unter der neuen Administration ändern wird, ist mehr als fraglich und kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht verlässlich beantwortet werden. Neben der russisch-chinesischen Konkurrenz um Einfluss in Zentralasien hat sich in den vergangenen Jahren die Politik Japans, Indiens, Irans und Südkoreas in der Region manifestiert, die primär wirtschaftliche Interessen definiert haben, unter anderem den Zugang zu den natürlichen Ressourcen in der Region.

Ähnlich wie bei der Erarbeitung der Globalen Strategie für die gesamte EU-Außenpolitik, muss der geopolitische Kontext bei der Überarbeitung der EU-Zentralasienstrategie stärker als bei der Strategie von 2007 berücksichtigt werden. Es genügt nicht mehr, dass die EU nur ihre Prioritäten und die Mittel zu deren Erreichung definiert, sondern es muss auch festgelegt werden, wie sie sich gegenüber den anderen in der Region relevanten Akteuren positioniert. In der Konsequenz bietet sich eine stärker handlungsorientierte Strategie an, welche die Aufgabe der strategischen Fokussierung nicht wieder an die umsetzenden Akteure delegiert.

Ausblick und Empfehlungen

Vor dem Hintergrund dieser globalen Ausgangslage und der guten Erfahrung mit einem partizipativen Ansatz bei der Ausarbeitung der Globalen Strategie sollte die anstehende Überarbeitung der EU-Zentralasienstrategie auf ein breites Konsultationsverfahren gestützt werden, das WissenschaftlerInnen von Universitäten und Think-Tanks sowie StakeholderInnen aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft einbindet. Dies ermöglicht zudem, die praktischen Erfahrungen aus der unmittelbaren Projektarbeit in der Region besser in die Überarbeitung einzubeziehen. Dabei sollte sich der Konsultationsprozess nochmals der drei zuvor diskutierten Fragenkomplexe annehmen und insbesondere die Frage nach der Sinnhaftigkeit und des Umfangs eines regionalen Ansatzes für ganz Zentralasien aufgreifen. Nach Kasachstan wird voraussichtlich auch Turkmenistan ab dem Jahr 2017 keine bilaterale Förderung unter dem »Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit« erhalten, da das Pro-Kopf-Einkommen im Land den entsprechenden Grenzwert überschreiten wird. Beide Länder erhielten dann nur noch im Rahmen von Projekten mit regionaler Dimension europäische Gelder, womit die Differenzierung der EU-Politik gegenüber Zentralasien weiter fortschreiten würde. Dies muss auf der strategischen Ebene reflektiert werden, da es eine Reihe von Herausforderungen gibt, wie Sicherheit, Terrorismusbekämpfung und Wassermanagement, die sich nur grenzüberschreitend effektiv bewältigen lassen. Gleichzeitig ist Zentralasien weltweit die Region in der es die wenigsten Institutionen regionaler Integration und staatenübergreifender Zusammenarbeit gibt. Dies gilt nicht nur für die politische Ebene, sondern auch für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Vernetzung. Das zweite Treffen aller zentralasiatischen Außenminister im C5+1 Format mit den USA im August 2016 stimmt positiv. Wichtig wäre es deshalb neben der Bearbeitung konkreter grenzüberschreitender Probleme, einen Ansatz zu etablieren, der darauf zielt, die derzeit einer regionalen Kooperation entgegenstehenden Hürden zu überwinden. Hier ist beispielsweise an die Schaffung eines am Vorbild von Erasmus+ orientierten Austauschprogramms für Studierende und NachwuchswissenschaftlerInnen innerhalb Zentralasiens zu denken, um langfristig eine Vernetzung der künftigen EntscheidungsträgerInnen in Zentralasien zu erreichen und so eine Basis für zukünftige intraregionale Kooperation zu schaffen.

Ebenso ist für die Überarbeitung der Strategie nochmals die Frage nach der Fokussierung der Prioritäten zu thematisieren. Auch sollte die bereits auf Ebene der Indikativprogramme erfolgte Eingrenzung der von der EU-Politik bearbeiteten Themen auf der strategischen Ebene festgeschrieben werden, um die Effektivität der EU-Politik zu steigern. Hierfür ist zu überprüfen, ob die dort vorgenommene Priorisierung übernommen werden kann oder angepasst werden muss. Zudem sollte unter Berücksichtigung der Diskussion über eine zunehmende Differenzierung der europäischen Zentralasienpolitik thematisiert werden, ob es weiterhin eine einheitliche Definition der Prioritäten für alle fünf Staaten geben sollte oder nicht schon auf der strategischen Ebene zwischen der regionalen und der bilateralen Komponente der EU-Zentralasienpolitik unterschieden werden muss.

Ein konkreter Ansatzpunkt wäre hier, für jeden der fünf Staaten eine Priorität als Hauptziel auszuweisen und ihn in diesem Bereich zum Modellland zu entwickeln. Die Auswahl sollte auf der Grundlage erster positiver Anzeichen in diesem Bereich erfolgen. So könnte z. B. Kirgistan als Schwerpunkt für den weiteren Aufbau der Zivilgesellschaft und die Zusammenarbeit mit ihr gelten. Kasachstan hingegen als Modellland für die Wissenschaftsförderung auszuwählen, wäre bei seinem bereits hohen Standard in diesem Bereich überholt, hier sollte der Schwerpunkt vielmehr auf der Wissenschaftskooperation liegen.

Im Zuge der Umsetzung der Vorgaben der Globalen Strategie in den regionalen Strategien der europäischen Politik bedarf auch die dritte eingangs aufgeworfene Frage einer Beantwortung: Wie lässt sich der »auf Grundsätzen beruhende Pragmatismus« konkret realisieren? Die Erfahrungen mit der europäischen Erweiterungspolitik und der Politik der Östlichen Partnerschaft zeigen klar, dass eine zu große Fortschrittsgläubigkeit, was die Transformation der Partnerstaaten hin zu funktionierenden Demokratien betrifft, eher kontraproduktiv ist. Bleiben konkrete Fortschritte über längere Zeit aus, droht die europäische Politik entweder ihre Glaubwürdigkeit zu verlieren oder sie ist gezwungen, die Kooperation mit den Partnerstaaten schrittweise im Sinne einer negativen Konditionalität einzuschränken. Gerade in der Politik gegenüber einer Region wie Zentralasien, in der sich Staaten als stabil autoritär bzw. im Falle Kirgistans als semi-autoritär erweisen, droht die EU, in diese Falle zu tappen, wenn sie weiterhin am Prinzip strikter Konditionalität festhält. Vielmehr ist im Rahmen der anstehenden Überprüfung zu diskutieren, ob die EU in bestimmten Politikbereichen vielmehr eine nicht-konditionierte, ergebnisorientierte Politik verfolgen und zugleich die Förderung der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit durch konkrete Projekte intensivieren sollte.

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