Die Ukraine auf dem Weg zum Rechts- oder Präsidentenstaat?

Von Michael Martin Richter (Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen)

Zusammenfassung
Die Corona-Krise hat weltweit nicht nur zu gesundheitlichen sondern auch zu wirtschaftlichen und politischen Verwerfungen geführt. Das Ausschalten vieler Kontrollmechanismen zur Beschleunigung von Prozessen, beispielsweise im Hinblick auf Beschaffungsmaßnahmen hat selbst in gestandenen Demokratien zu Fällen von Korruption und Vetternwirtschaft geführt. Noch stärker von diesem Phänomen betroffen sind jedoch un- bzw. halbdemokratische Regime. Die Sonderbefugnisse in der Pandemie ermöglichten sowohl verstärkte Selbstbereicherung als auch eine Erosion von demokratischen Prinzipien. In diesem Zusammenhang sprach der Economist von 2020 als einem Jahr, in dem der »Demokratie weltweit ein schwerer Schlag verpasst wurde«. Der globale Durchschnittswert des Economist Democracy Index rutschte dabei auf den niedrigsten Stand seit seiner Aufsetzung im Jahr 2006. Auch die Ukraine erlebte einen leichten Rückgang ihrer Wertung und auch in der Ukraine können die Beobachter heute eine starke Zentrierung auf die Exekutive beobachten.

Einleitung

Die Regierung in Kyiv ist im Clinch mit vielen anderen Institutionen bzw. übergeht einige wichtige von ihnen gänzlich. Was auf den ersten Blick klar an autokratische Tendenzen erinnert und die Resultate des Euromaidan gänzlich in Frage stellt, erweist sich auf den zweiten Blick jedoch als ein zweischneidiges Schwert mit mehreren potenziellen Szenarien und Ausgängen. Denn eine Einordnung der aktuellen politischen und institutionellen Dynamiken in der Ukraine zeigt, dass die Fokussierung auf die Exekutive paradoxerweise wichtige Reformen voranbringen könnte. Dementsprechend steht die Ukraine heute an einem möglichen Scheideweg, der in Zukunft entweder zu einem autoritären Präsidenten- oder einem demokratischen Rechtsstaat führen kann.

Alle Macht der Exekutive

Für das erste Szenario spricht eine historische Parallele. Denn vor ziemlich genau 11 Jahren, Anfang Oktober 2010, stellte die Zeitschrift Foreign Policy die Frage, ob die Orange Revolution gerade zu Ende gegangen sei. Auslöser dafür war eine Entscheidung des ukrainischen Verfassungsgerichts, das zentrale Änderungen in der Verfassung, die nach den Protesten 2004 gemacht wurden, für nichtig erklärte. Durch diesen Rechtsspruch war im Großen und Ganzen die Verfassung von 1996 wiederhergestellt. Dadurch wurde die Position des Präsidenten, vor allem gegenüber dem Parlament, gestärkt. Der damalige Artikel in Foreign Policy beschwichtige jedoch und sah eine Chance zur Stabilisierung des Landes. Dass unter Präsident Viktor Janukowytsch das Gegenteil der Fall war und die Entscheidung eine zunehmende Autokratisierung und auch Korrumpierung zur Folge hatte und dadurch die Weichen zur Implosion dieses Systems stellte, zeigte sich schlussendlich 2014.

Die institutionellen Befugnisse in der Hand eines Präsidenten mit kleptokratischen und autoritären Tendenzen führten dazu, dass immer mehr Kontrollinstitutionen de-facto entmachtet wurden. Dies betraf nicht zuletzt auch die freie Presse. Der Kampf gegen die Korruption wurde dabei auch engagiert geführt, jedoch fast ausschließlich gegen politische Gegner, beispielsweise in Person der ehemaligen Ministerpräsidentin Julija Tymoschenko. Dagegen bereicherten sich Familie und Vertraute des Präsidenten, insbesondere Geschäftsmänner aus dem Donezbecken, der sogenannte »Donezker-Clan«, in ungemeinem Maße. So stieg während der Regierungszeit von Janukowytsch sein Sohn Oleksandr zu einer der reichsten Personen der Ukraine auf. Heute ist das Zeichen der Verschwendung dieser Zeit, der ehemalige Präsidentenwohnsitz Meschyhirja, symbolisch ein Museum der Korruption.

Fast exakt zehn Jahre und eine Revolution später, entschied das Verfassungsgericht der Ukraine im Oktober 2020, dass der Großteil der Anti-Korruptions-Reformen, die nach 2014 verabschiedet wurden, gegen die Verfassung verstoßen. Kurz darauf, im Jahre 2021, stellt der Präsident wichtige politische Konkurrenten unter Hausarrest, schließt wichtige Medienanstalten und bereitet ein Gesetz gegen Oligarchen vor. Dabei entscheidet eine vom Präsidenten geführte, relativ informelle Institution über die Aufnahme in die Liste der Oligarchen, die eine Eingrenzung formeller Rechte mit sich bringt. Dazu steht die aktuelle Regierung im Konflikt mit einer Anti-Korruptions-Institution über die Führung des nach Eigenkapital mit Abstand wertvollsten Staatsunternehmens, das früher in erster Linie als Vehikel für persönliche Bereicherung benutzt wurde. All dies passt zum Rückgang der Ukraine in der letzten Auflage des Demokratie-Index des Economist und den Vorwürfen, dass der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj nicht einen Rechtsstaat aufbauen möchte, sondern einen Präsidentenstaat.

Der Teufel steckt im Detail

Die augenscheinlichen Parallelen zu Janukowytsch sind nicht gänzlich von der Hand zu weisen. Jedoch offenbart eine Detailanalyse, dass es zentrale Unterschiede gibt, die aktuell sogar einen Bruch mit dem alten System darstellen und einen tatsächlichen Paradigmenwechsel einläuten könnten. Um diese Prozesse richtig einordnen zu können, sind drei Aspekte von Bedeutung.

Erstens handelt es sich bei der Entscheidung des Verfassungsgerichts von 2020 explizit um einen Gesetzesspruch gegen die Exekutive – also das genau Gegenteil der Entscheidung von 2010, als das höchste judikative Organ zu Gunsten des Präsidenten entschied. Interessanterweise fiel die Entscheidung 2020 auf Antrag einer größeren Parlamentariergruppe, in erster Linie aus den Reihen der pro-russischen »Plattform fürs Leben«. Hinzu kommt, dass viele Verfassungsrichter genauso wie eine große Zahl der Parlamentarier als durch Oligarchen manipulierbar gesehen werden. Beispielsweise soll Ihor Kolomojskyj informelle Kontrolle über einen so großen Teil der Fraktion der Partei »Diener des Volkes« ausüben, dass dies als zentrale Ursache für die fehlende Unterstützung der Gesetzesinitiativen des Präsidenten gesehen wird. Die Blockade der Initiativen Selenskyjs durch Richter und Abgeordnete kann als Angriff der hinter ihnen stehenden Oligarchen interpretiert werden. Die Reaktion der Exekutive auf das Verfassungsgerichtsurteil folgte schnell. Selenskyj setzte eine eigene, provisorische Führung per Dekret ein und entließ den von Janukowytsch ernannten Verfassungsgerichtspräsidenten. Dies wird von vielen Richtern selbst als verfassungswidrig angesehen, denn formell kann die Führung dieses Organs nicht vom Präsidenten entlassen werden. Dadurch entstand die kuriose Situation, dass es seither zwei Vorsitzende des wichtigsten judikativen Organs in der Ukraine gibt.

Zweitens war dies nicht die einzige »Kampfansage« der Exekutive an die Judikative in der Ukraine. Ein weiterer Schwerpunkt ist der Konflikt mit dem »Lokalen Verwaltungsgericht Kiew«. Der Name des Gerichts klingt dabei geradezu untertrieben im Hinblick auf die Assoziationen die es und ihr Vorsitzender, Pawlo Wowk, bei vielen Beobachtern hervorrufen. Von »dem Gericht, das die Ukraine regiert«, spricht beispielsweise die Open Democracy Foundation. Das Nationale Antikorruptionsbüro der Ukraine sieht das Gericht gar als Sitz einer kriminellen Organisation. Als Argument wird wieder die enge Verflechtung dieser Institution mit Oligarchen genannt. Für diese entlässt das Gericht unliebsame Minister oder macht unvorteilhafte Entscheidungen (temporär) rückgängig, wie beispielsweise die Verstaatlichung der kompromittierten Privatbank, die zuvor zu Kolomojskyjs Geschäftsimperium gehörte.

Im April 2021 wurde dann eine Gesetzesnovelle vom Präsidenten eingebracht, die die Auflösung des lokalen Verwaltungsgericht Kiew vorsah. Sie wurde zwar von unabhängigen Beobachtern und Fachleuten positiv aufgenommen, jedoch nur als erster Schritt angesehen. Denn die kompromittierten Richter dieser Institution konnten in Folge theoretisch weiterhin an anderen Gerichten tätig sein, inklusive des neu errichteten »Kiew-Stadt Lokalen Verwaltungsgerichts«. Von großer Bedeutung ist deshalb die Kontrolle der Integrität und fachlichen Kompetenz von Richtern. Diesem Ziel dient das Gesetz zur Wiederaufnahme der »Hohen Qualifikations-Kommission für Richter« vom August 2021. Die Kommission wird nicht nur eine zentrale Rolle bei der Besetzung des neu geschaffenen Kiewer Verwaltungsgerichts spielen, sondern auch für andere vakante Stellen in der Judikative, deren Anteil derzeit bei einem Drittel der gesamten Stellen liegt.

Die Qualifikationskommission muss dabei mit dem »Hohen Rat der Judikative« zusammenarbeiten, der parallel zur Kommission reformiert wurde, wobei westliche Partner der Ukraine ein entscheidendes Mitspracherecht in diesem Gremium erhalten. Mitsprache haben jedoch auch ukrainische Vertreter des Gerichtswesens in Form des Richterrates selbst. Und dieser schaffte es am 13. September nicht, Kandidaten für den Ethikrat zu nominieren, der eine zentrale Kammer innerhalb des Hohen Rates der Judikative darstellt. Somit blockierten die Richter faktisch das Zustandekommen dieser Institution. Die Richterschaft sträubte sich bereits vehement gegen das Gesetz, als es im Juli durch das Parlament kam. Als Hauptargument dagegen wurde der angebliche Einschnitt in die ukrainische Souveränität genannt. Dies ist eine bekannte Argumentation aus autoritären Regimen, die Demokratie und Rechtsstaat mit Verweis auf die nationale Souveränität untergraben. Putins souveräne Demokratie ist ein treffendes Beispiel dafür.

Dies führt auch zum dritten wichtigen Punkt. Denn inmitten dieser institutionellen Konflikte mit der Judikative, sucht der Präsident zumindest offiziell den Schulterschluss mit westlichen, demokratischen Partnern. Als Reaktion auf die Entscheidung des Richterrates rief Präsident Selenskyj ein gemeinsames Treffen mit den G-7-Botschaftern, Vertretern von Richterorganisationen als auch der Legislative ein. In einer gemeinsamen Erklärung heißt es, dass die »erfolgreiche Umsetzung der vom Präsidenten initiierten Rechtsreformen entscheidend für die Zukunft des Landes ist.« Diese Erklärung wurde von allen Beteiligten bis auf die Vertreter der Judikative unterzeichnet. Die augenscheinliche Blockadehaltung der richterlichen Gewalt zielt direkt auf die Beibehaltung des Status Quo und einer institutionell unabhängigen, jedoch faktisch den Oligarchen ergebenen Richterschaft ab.

Saakaschwilis Georgien als Vorbild für Selenskyjs Ukraine?

Die zuvor erläuterten Charakteristiken der heutigen Ukraine offenbaren starke Parallelen zu Georgien unter Präsident Micheil Saakaschwili (2004–13). Auch dort war eine Westorientierung und -integration offizielle Staatsräson. Und auch dort gab es starke zentralistische Tendenzen, bei denen die Exekutive versuchte, andere Institutionen auf Linie zu bringen. In Anbetracht dessen ist es als klares symbolisches Zeichen zu deuten, dass Saakaschwili nach dem Wahlsieg Selenskyjs seine Staatsbürgerschaft wiedererlangte, aus der wortwörtlichen Verbannung zurückkehrte und Ende 2020 zum Leiter des Nationalen Reformrates beim Präsidenten der Ukraine ernannt wurde. Dies passierte fast zeitgleich zum Versprechen des ukrainischen Präsidenten, dass 2021 das Jahr der Rechtsreformen werden würde. Zwar ist das Gremium, dem Saakaschwili vorsitzt, mit keinen formellen Vollmachten versehen, jedoch zeigt die die generelle Entwicklung in der ukrainischen Politik im Moment, dass nicht zwingend Formalität Vorrang hat.

Paradoxerweise muss diese Informalität nicht zwingend schlecht sein. Denn der Fall Georgien illustriert, was der Ukraine heute fehlt: anders als Selenskyj, konnte sich nämlich Saakaschwili auf eine unangefochtene Mehrheit im Parlament stützen. In der Ukraine dagegen zerbrach die Fraktion der von Selenskyj gegründeten Partei »Diener des Volkes« faktisch in kleinere informelle Gruppierungen. Jene zeichnen sich durch Loyalitäten zu teilweise miteinander konkurrierenden Geschäftsleuten aus. Somit ist Streit in der eigenen Fraktion vorprogrammiert. Dadurch ist die Regierungspartei, die eigentlich eine stabile Mehrheit besitzt, zunehmend auf Unterstützung anderer Fraktionen angewiesen, von denen wiederum viele als von Oligarchen kontrolliert angesehen werden. Dementsprechend verlaufen die Grenzen zwischen den politischen Lagern nicht zwischen den Fraktionen, sondern entsprechend der informellen Kontrolle innerhalb einzelner Fraktionen.

Eine Blockade zwischen Exekutive und Legislative ist eine reale Gefahr für jeden noch so reformistisch gestimmten Präsidenten. Denn eine solche Blockade wird in der Wissenschaft als einer der Hauptgründe aufgeführt, weshalb die Orange Revolution in der Ukraine im Gegensatz zur Rosenrevolution in Georgien kaum Fortschritte brachte. Georgien zeichnete sich jedoch im Gegensatz zur Ukraine heute durch eine formale Zentralisierung der Macht und Dominanz der Exekutive aus. Durch diese Dominanz konnte starker Druck auf reformunwillige Institutionen aufgebaut werden, wodurch beispielsweise alte Eliten im Gerichtswesen ausgetauscht wurden. Nicht nur das Gerichtswesen konnte so in Georgien erneuert werden, sondern auch die zuvor stark korrupten Sicherheitsbehörden, allen voran die Polizei.

Die Zentralisierung politischer Macht hatte unbestreitbaren Erfolg in Georgien, insbesondere in Form des Rückgangs der Alltagskorruption. Gleichzeitig artete die Zentralisierung jedoch in zunehmend autoritären Tendenzen aus. Dies rief viele Kritiker auf den Plan, die Saakaschwili wiederum der Schaffung einer eigenen, korrupten Entourage bezichtigten und die Entstehung eines westgewandten Autoritarismus fürchteten. Nichtsdestotrotz verbleiben viele der positiven Entwicklungen Georgiens unter Saakaschwili: bis heute ist das Land im Hinblick auf die Alltagskorruption und andere institutionelle Qualitätsmerkmale das führende Land unter den nicht-EU Ländern der ehemaligen Sowjetunion.

Fazit: Quo vadis, Ukraine?

Das spätere Schicksal Saakaschwilis, der selbst des Amtsmissbrauchs bezichtigt wird, aus Georgien floh und bei seiner Rückkehr im Oktober 2021 verhaftet wurde, zeigt, wie schmal der Grat zwischen einem Rechts- und einem autoritären Präsidentenstaat ist. Generell drängt sich dabei die Frage auf, ob die Mittel den Zweck heiligen und, ob es überhaupt andere Mittel für den Kampf mit korrupten und von Oligarchen informell kontrollierten Institutionen gibt? Die beiden zuvor erörterten Szenarien, d. h. Janukowytsch sowie Saakaschwili, sind beide als Präsidentenstaaten zu kennzeichnen. Einzig die Prävalenz von Alltagskorruption und die Beziehung zu informellen und korrupten Eliten unterscheidet diese beiden Formen.

Dementsprechend bedarf das Szenario Rechtsstaat alternativer Lösungen, für die es bisher in den nicht-EU Staaten der ehemaligen Sowjetunion kein Beispiel gibt. Die dabei vermutlich entscheidende Variable wird der Einfluss westlicher Partner und der Zivilgesellschaft sein – nicht nur mit Worten, sondern vor allem durch Taten. Denn ein zunehmend informell und dominant agierender Präsident kann durch Druck dieser demokratischen Partner in seiner Machtausübung kontrolliert und eingeschränkt werden. Die Corona-Krise hat dabei ambivalente Auswirkungen. Denn einerseits erhöht sie durch die wirtschaftliche Krise die Möglichkeiten, auf Kiew Druck auszuüben, indem Finanzhilfen an striktere Reformen gebunden werden. Andererseits birgt sie die Gefahr, dass sich diese Partner mehr mit ihren eigenen Problemen als mit der ukrainischen Politik beschäftigen

Ein Durchbrechen informeller Machenschaften und Loyalitäten, insbesondere in der Judikative, ist ein Schlüssel für den Erfolg der gesamten Reformagenda der Ukraine. Ein Rechtsstaat kann nur erschaffen werden, wenn die Loyalitäten der Akteure dieser Institutionen vollständig von Oligarchen hin zu Verfassung und Gesetzen wechseln. Jedoch ist die Gefahr einer Vereinnahmung dieser Institutionen durch die Exekutive und die Schaffung eines Präsidentenstaates gegeben. Auch das wurde in Georgien beobachtet, da das Justizwesen zu Teilen von der Exekutive abhängig wurde. Dies unterstreicht die Bedeutung der westlichen Partner und der ukrainischen Zivilgesellschaft, die als wachsames Korrektiv agieren und dieses Szenario verhindern müssen. Denn nur so kann die Ukraine weder Oligarchen- noch Präsidentenstaat, sondern ein Rechtsstaat nach europäischem Vorbild werden. Nur dann kann der kleine Schritt zurück, den die Ukraine aktuell durch die Fehden zwischen den Institutionen erlebt, in der Zukunft zwei Schritte vorwärts bedeuten.

Der Beitrag wurde im Rahmen des von der EU finanzierten Innovativen Trainingsnetzwerks »MARKETS« verfasst und stellt ausschließlich die Meinung des Autors dar.

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