Privatisierung in der Ukraine: Hochsprung nach Jahren des Kriechens?

Von Dmytro Yablonovskyy, Bohdan Prokhorov (beide Zentrum für Wirtschaftsstrategie, Kiew)

Zusammenfassung
Die Regierung der Ukraine beabsichtigt, in diesem Jahr mindestens 300 kleinere Staatsbetriebe zu privatisieren und fünf große Unternehmen für einen Verkauf vorzubereiten, wodurch bis zu 500 Millionen US-Dollar (12 Mrd. Hrywnja) eingenommen werden könnten. Wie realistisch sind diese Zahlen? Und warum ist die Privatisierung für den wirtschaftlichen Gesamterfolg der Ukraine von entscheidender Bedeutung?

Ziele der Privatisierung

Für einige Politiker und in der öffentlichen Wahrnehmung in der Ukraine scheinen Privatisierungseinnahmen zu den wichtigsten Zielen zu gehören. In der ukrainischen Realität sind sie jedoch weitaus weniger bedeutend.

Der internationalen Erfahrung und früheren Studien des Zentrums für Wirtschaftsstrategie (ZWS) zufolge ist für junge Marktwirtschaften die Überführung von Besitztümern in private Hände aus folgenden Gründen wichtig:

  • Private Eigentümer sind im Allgemeinen effizienter als der Staat;
  • Die Privatisierung von staatlichen Unternehmen beseitigt die Notwendigkeit, in ihnen Korruption zu bekämpfen;
  • Der Staat hat gewöhnlich keine Anreize, privaten Unternehmen Präferenzen zu gewähren, wenn in der Branche Wettbewerb herrscht;
  • Privatisierung kann zu neuen Direktinvestitionen führen, wenn institutionelle Investoren gewonnen werden können.

Diese vier Ziele wurden in der Ukraine nicht erreicht, weil das Land im Verlauf der bisherigen Privatisierungen folgende wichtige Voraussetzungen noch nicht erfüllt hatte:

Aktives Engagement ausländischer Investoren;Reduzierung der Informationsasymmetrie durch die Beteiligung internationaler Investitionsberater;Verknüpfung von finanziellen und nichtfinanziellen Anreizen (Key performance indicators – KPI; dt.: »zentrale Kennzahlen«) für das Spitzenmanagement von Unternehmen in staatlichem Besitz und dessen Bereitschaft zur Privatisierung;Vorrangige Privatisierung von Unternehmen, die auf wettbewerbsgeprägten Märkten tätig sind;Keine staatlichen Beteiligungen an bereits privatisierten Unternehmen.

Knapp drei Jahrzehnte nach dem Beginn der marktwirtschaftlichen Transformation ist die Ukraine immer noch ein Land mit rund 3.700 Unternehmen in Staatsbesitz.

Im Folgenden werden die bisherigen Privatisierungsphasen in der Ukraine beschrieben.

Die Privatisierungsphasen und deren Ergebnisse

Als postsowjetisches Land hat die Ukraine das Erbe einer Kommandowirtschaft zu schultern. Das hat zu fehlendem privaten Kapital in der ukrainischen Volkswirtschaft geführt. In den frühen 1990er Jahren war das Land nicht bereit, den Sprung in die freie Marktwirtschaft zu unternehmen.

Die Ukraine hatte 1993 mit der Zeichnung von Vorzugsaktien (für die Belegschaft der Unternehmen) begonnen, führte Ende der 1990er Jahre eine Voucher-Privatisierung durch und gelangte schließlich zur Direktprivatisierung an institutionelle Investoren.

1992–1994: Undurchdachter Auftakt ohne ausländische Investoren

Das erste Privatisierungsgesetz der Ukraine wurde im März 1992 verabschiedet. Bis 1994 beruhte die Privatisierung auf dem Mechanismus der Zeichnung von Vorzugsaktien: Theoretisch konnten Mitarbeiter Aktien ihrer Unternehmen zu Vorzugsbedingungen kaufen, in der Praxis sicherte sich jedoch in der Regel die damalige Geschäftsleitung die Aktien.

Ziel der ersten Privatisierungswelle war es, den Unternehmensbesitz 1) wegen eines fehlenden einheimischen Kapitalmarktes schnell und 2) mit gesellschaftlichem Rückhalt (ohne »den nationalen Reichtum an Ausländer zu verscherbeln«) in private Hände zu überführen.

Die Folge dieser Art der Privatisierung war, dass nur selten strategisch agierende Investoren zu Besitzern hochwertiger Aktiva wurden, während die Anteile der meisten Bürger in Treuhandfonds verblieben. Diese Privatisierung zementierte die Stellung der sogenannten Roten Direktoren, indem politisch gut vernetzte Personen Zugriff auf staatliche Vermögenswerte erhielten. Von den fast 12.000 Unternehmen, die von 1992 bis 1994 privatisiert wurden, sind rund 80 Prozent auf diese Art privatisiert worden, wobei kein Raum für ausländische institutionelle Investoren blieb.

Am Ende dieser Phase war es das Parlament, das den Privatisierungsprozess verlangsamte. Dabei ging es um zweierlei Dinge:

Das Parlament verschob den Fokus auf die fiskale Rolle der Privatisierung, weniger auf andere Ziele. Im Widerspruch zu einer klar definierten Bestimmung des Privatisierungsgesetzes verabschiedete die Werchowna Rada das Gesetz über den Staatshaushalt der Ukraine für 1993, dem zufolge 50 Prozent der Privatisierungserlöse in den Haushalt wandern sollten.Das Parlament musste den Listen mit den Privatisierungsobjekten (den sogenannten Privatisierungsprogrammen) jährlich neu zustimmen. Im Juli 1994 erließ die Rada ein achtmonatiges Moratorium über die Erstellung der Liste der Staatsunternehmen, die von der Privatisierung ausgenommen sind. Im März 1995 wurde die Liste schließlich verabschiedet. Sie umfasste 6.102 Unternehmen, darunter viele, die für Investoren attraktiv waren (Werften, Reedereien, Raffinerien, Unternehmen der Treibstoff- und Energiebranche). Viele waren den politischen Interessen der Fachministerien unterworfen.

Die Kombination aus den beiden genannten Umständen führte zum Entstehen der Oligarchie in der Ukraine.

1995–1998: Voucher-Privatisierung durch den Fonds für Staatseigentum

Der Mechanismus der Voucher-Privatisierung geht auf zwei Gesetzesänderungen von 1994 zurück. Zum einen wurde per Präsidialerlass die massenhafte Voucher-Privatisierung (Privatisierungszertifikate) eingeleitet. Dann wurde das (Privatisierungs-)Gesetz dahingehend geändert, dass die politischen Entscheidungsbefugnisse dem Fonds für Staatseigentum übertragen wurden. Von 1995 bis 1998 wurden fast 50.000 Objekte privatisiert, darunter mehr als 11.000 mittlere und große Unternehmen.

Durch das Entstehen eines ukrainischen Finanzsystems und der Einführung einer neuen Landeswährung 1996 begann sich nun der Verkauf von Aktienpaketen zu entwickeln (anstelle der Privatisierungszertifikate). Ein wachsender Anteil der Aktien gelangte jetzt an die Börsen. Die größte Nachfrage bestand nach Unternehmen aus den Bereichen Energie (54 Prozent des gesamten Geldflusses), Maschinenbau, Metallverarbeitung, Chemie, Petrochemie und Nahrungsmittelindustrie.

Allerdings fand bei nur einem Drittel dieser Unternehmen ein tatsächlicher Eigentümerwechsel (Übergang von mehr als 70 Prozent des Eigentums in private Hände) statt; bei den übrigen Objekten blieb der Besitz überwiegend in staatlicher Hand.

1998–2017: The good, the bad, and the ugly – selektive Privatisierung durch Vetternwirtschaft

Zu Beginn der 2000er Jahre begann der private Sektor eine bedeutende Rolle in der Wirtschaft zu spielen. 2002 erreichte sein Anteil 57,7 Prozent in der verarbeitenden Industrie und etwas über 50 Prozent in der Textilindustrie, der Nahrungsmittelindustrie und bei der Verarbeitung landwirtschaftlicher Produkte.

Meist angetrieben durch Partikularinteressen einiger Weniger, reduzierte das Parlament die Liste der Unternehmen, die nicht privatisiert werden können, beträchtlich. Umfasste sie 1994 noch 6.102 Unternehmen, waren es Anfang 2000 nur noch 1.307.

Seit den 2000er Jahren verstärkte sich die Vetternwirtschaft in der Uk